Опытным путем
5 августа в Кирове на заседании Совета по развитию местного самоуправления, в котором принял участие Президент Владимир Путин, обсуждался ход реализации федерального проекта по формированию комфортной городской среды и развития местного самоуправления. Сити-менеджер Волгограда Виталий Лихачев выступил с инициативой расширить коммуникационные возможности ТОСов и организовать на федеральном уровне регулярные форумы для активистов.
– В Волгограде и регионе очень активно развивается движение ТОСов, в котором принимает участие не только молодежь, но жители старшего возраста, – рассказал Лихачев. – В связи вот с таким позитивным эффектом у нас родилось предложение. Сегодня проводятся форумы для активной молодежи «Территория смыслов на Клязьме», «Таврида» в Крыму. Почему бы не провести такой форум по обмену опытом для активистов ТОСов?
Не исключено, что первым городом, который примет такой форум, будет Волгоград. Тосовское движение в Волгоградской области – одно из самых активных и многочисленных в стране и уже не раз становилось общефедеральной тематической дискуссионной площадкой. К примеру, в июне в Урюпинске завершил свою работу двухдневный форум малых городов «Провинция», ранее – в сентябре 2016 г. – в Волгоград съехались общественники Южного федерального округа, чтобы обсудить проблемы тосовского движения на форуме «Сообщество».
Опыт волгоградских ТОСов интересен всем российским общественникам. Масштабная программа благоустройства муниципальных территорий с активным использованием ТОСов началась в Волгоградской области в 2014 году. За три года в области реализовано 43 проекта. При этом каждый ТОС, даже в самых отдаленных поселениях, начиная с 2015 года получил одинаковый объем средств на развитие подведомственной территории. Однако вопросы по благоустройству, созданию комфортных условий для жизни людей поднимали и продолжают поднимать в том числе на встречах с губернатором области.
Клубок противоречий
В июле 2016 года, встречаясь с региональным партийным активом «Единой России», Андрей Бочаров, опираясь на пожелания людей, предложил увеличить темпы, взяв за основу новую программу благоустройства поселений: 90 центральных усадеб на территории всей Волгоградской области получат по 3 млн рублей.
– Вопросы благоустройства важны как для города, так и для села. Эту работу надо продолжать, объединяя усилия, – по-другому не получится, – подчеркнул губернатор.
Так что же такое Территориальное общественное самоуправление? Есть ли у него потенциал стать значимым элементом местного самоуправления (МСУ)? Закон определяет ТОС как самоорганизацию граждан по месту их жительства, от подъезда и до сельского населенного пункта, для осуществления хозяйственной деятельности по благоустройству территории, взаимодействия с МСУ и решения иных социально-бытовых вопросов.
– Институт ТОС конечно же является значимым элементом системы, гражданского общества и демократии в целом, – отмечает кандидат политических наук Александр Фомин.
Вместе с тем «встроенность» института ТОС в систему МСУ, считает эксперт, имеет пока довольно противоречивый характер, так как возникает некая правовая коллизия.
– Несмотря на то что функционирование ТОС регулируется ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», нормы данного закона однозначно не относят органы ТОС к системе МСУ, – отмечает Фомин. – Статья 34 прямо не указывает на органы ТОС как на органы местного самоуправления. А Бюджетный кодекс РФ не предусматривает финансирования ТОСов по статьям расходов на финансирование органов МСУ. Имеются и другие противоречия.
По мнению эксперта, вот уже более 20 лет ученые и эксперты ведут спор о том, к какому институту следует отнести ТОС – к общественному или властному? В политической практике этот вопрос решился в пользу сторонников «общественного» подхода.
– Сейчас можно с высокой долей уверенности утверждать, что современные российские ТОСы – это обычные общественные организации, которые, правда, не упоминаются в Федеральном законе «Об общественных объединениях», – резюмирует Фомин. – В результате региональные и местные власти не обязаны создавать, финансировать и каким-либо образом развивать систему ТОС.
Подмена понятий
По мнению эксперта, анализ деятельности ТОСов показывает, что необходимость в них, безусловно, есть, так как они представляют инициативу «снизу» и могут удовлетворять те потребности населения, до которых у местных властей просто не доходят руки. Особенно роль ТОСов заметна на сельских территориях, где они могут заменять органы местного самоуправления, выполняя работу от разбивки клумб до строительства систем жизнеобеспечения.
У многих возникает закономерный вопрос: если ТОСы так хорошо справляются с подобного рода задачами, то чем тогда занимаются местные органы власти? Александр Фомин считает, что налицо подмена понятий.
– Допустим, мы читаем в газете, что какой-либо сельский ТОС выполнил затратное и крупномасштабное мероприятие. Но на деле эти работы, как правило, проводятся органами власти, но в отчетах пишется, что работа выполнена силами ТОСов, – отмечает эксперт.
В тех редких случаях, когда ТОС действительно сам реализовал крупный проект, по мнению эксперта, все равно скрыт негативный аспект, т. к. закладывается конфликт между руководством ТОСа и главой поселения.
– Хорошо, когда председатель ТОСа и глава поселения единомышленники и действуют в одной команде, а если нет? – задается вопросом Фомин. – Тогда создается ситуация двоевластия, нарушения принципа единоначалия, одного из основных принципов государственного и муниципального управления. Может возникнуть ситуация, при которой финансы (по грантам или в других формах) будет получать председатель ТОСа, а ответственность за территорию все равно будет нести глава поселения.
В результате, по мнению экспертов, могут возникнуть личностные или даже политические конфликты, совсем не нужные для стабильного развития сельских территорий. Поэтому в компактных сельских поселениях, где действуют органы МСУ, необходимости в создании ТОСов нет.
– Функцию организаторов общественного самоуправления должны брать на себя глава поселения и депутаты представительного органа, – считает Фомин. – Смысл создавать ТОС имеет место только в тех населенных пунктах, которые отдалены от административного центра поселения, или там, где сельские поселения как вид муниципального образования полностью ликвидированы.
Выше статус
Становится все более очевидным, что в работе такого важного института гражданского общества, как территориальное общественное самоуправление, есть еще много нерешенных проблем. В связи с этим очевидным становится и необходимость системных преобразований.
Александр Фомин выделяет два важных аспекта: правовой и политический. По его мнению, в статье 34 «Органы местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ необходимо прямо указать, что в структуру органов МСУ входят и органы ТОС. В таком случае ТОСы гарантированно смогут получать финансирование.
– Кроме того, председателей ТОСов нужно приравнять по статусу к местным депутатам, то есть сделать их должностными лицами, – считает эксперт. – Только тогда они смогут всецело посвятить себя каждодневной плодотворной работе на пользу населения.
Между тем совершенствование системы территориального общественного самоуправления в регионе продолжается. В 2017 года в регионе введен новый механизм финансирования ТОСов – переход на адресную проектную систему. Общественные проекты по развитию территорий по– прежнему будут получать поддержку из бюджета, но от прямых финансовых операций активисты освобождаются. Как отмечают эксперты, новая схема финансирования волгоградских ТОСов исключает коррупционные риски.
С 2014 г. в течение трех лет муниципалитеты и ТОСы Волгоградской области получали крупные суммы из областного бюджета на реализацию проектов по благоустройству и развитию своих территорий. В 2014 г. общий объем субсидии муниципалитетам и ТОСам составил 547 млн рублей, за последующие два года – еще 720 млн.
Благодаря этим вложениям проделана огромная работа, позволившая привести в порядок многие городские и сельские поселения региона, сделать их более уютными и красивыми.Как рассказали в профильном ведомстве обладминистрации, большинство тосовцев стали надежными партнерами местной исполнительной власти: за два года реализовано более 2 тыс. общественных инициатив. Это установка детских городков, щебеночный ремонт внутрипоселковых дорог, покраска ограждений памятников и общий уход за мемориалами муниципального значения.
При поддержке муниципалитетов преобразились парки и скверы, заасфальтированы подъезды к поселениям, построены новые комплексные места отдыха для жителей. Вместе с тем у общественников нередко возникали некоторые проблемы, связанные с затратами на ведение счетов, зарплату бухгалтерам и оплату налогов. В ряде случаев это привело к возбуждению административных и даже уголовных дел. Из миллиарда рублей, поступивших в ТОСы, около 300 млн были использованы на цели, которые «невозможно обозначить».
Проектная работа
В областной думе уже проанализировали ситуацию в ТОСах ряда районов и выяснили, что значительное количество средств уходило на содержание так называемых «чиновников» от ТОСов, которые сами себя наделяли этими полномочиями. Выявлялись и неэффективные траты, отсутствие какой-либо бухгалтерской документации.
Переход в 2017 г. на адресную проектную систему увеличит возможности территорий получить финансовую адресную поддержку, поможет более эффективно расходовать бюджетные деньги и предотвратить финансовые злоупотребления.
ТОСы перестанут заниматься бухгалтерией и открытием расчетных счетов (теперь это обязанность муниципалитетов), а будут работать над реализацией программных проектов. То есть если вам нужно благоустроить улицу, построить стадион или сделать детскую площадку, активисты должны подготовить предпроектный план, эскизные варианты, смету, а затем защитить свой проект.
– Председатели ТОСов, как правило, совмещают общественную работу с основной, – говорит Сергей Будников, председатель ТОСа из Городищенского района. – Я, к примеру, директор сельской школы. Скажу честно, что готовить массу документов, искать подрядчика, заключать с ним договор, оплачивать услуги – серьезная работа и большая ответственность. Не обладая специальными знаниями и не имея опыта, можно легко допустить ошибку. Поэтому, конечно, лучше и спокойнее, если ТОСы будут инициировать проекты по благоустройству и защищать их в администрации. А реализацией в случае одобрения станут заниматься исключительно органы власти.
В рамках нового этапа благоустройства, которое и на 2017 год остается приоритетным направлением долгосрочной стратегии развития региона, все центральные усадьбы в рамках целевого бюджетного финансирования получат по 3 млн рублей на свои проекты.
Добавим, что по решению губернатора акцент по благоустройству все заметнее смещается в сторону села. При этом Андрей Бочаров не раз подчеркивал, что крайне важно привлекать к этой работе активистов, неравнодушных граждан – это способствует созданию максимально комфортной среды.
